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重大工程建設指揮部組織演化進程和研究評述——基于工程項目治理系統的視角

時間：2021-02-05　　 來源：《工程管理學報 》
摘要：建設指揮部是我國所特有的重大工程組織模式，從20世紀50年代以來為我國不同時期的重大工程所采用。隨著改革開放以來工程建設領域市場化改革發展，建設指揮部開始受到“政府—市場”二元作用并持續演化。通過剖析我國不同時期建設指揮部模式組織演化歷程，結合對國內外項目治理研究進展的分析，結果表明：指揮部需要強化頂層治理的功能，加強與項目法人、主要市場交易方的合作互動，構建多元復合、漸進演化、自適應的多層治理系統。并結合重大工程特征和組織能力需求，提出了針對性的適應性能力構建策略。
關鍵詞：重大工程；建設指揮部；項目治理系統；適應性能力
“指揮部”的概念源于軍事學，從20世紀50年代的計劃經濟時期開始應用到我國工程建設領域[1]。我國從20世紀80年代改革開放以后，建筑市場從無到有，并逐步走向成熟和完善，這使得我國重大工程建設的組織開始逐步受到“政府—市場”二元作用的影響，并持續地進化發展[2]。但由于我國區域間的政治、經濟、社會和技術發展水平不均衡，不同類型的指揮部在當前不同地區間重大工程建設中仍然并存著；即便是在同一地區不同類型的重大工程，同一類型指揮部的組織形態也存在著差異。究其本質原因，是由于重大工程建設內外部日趨增加的復雜性對指揮部組織能力需求的差異性所造成的。隨著當前重大工程建設規模持續擴大、新技術和工藝復雜性漸增、政治社會環境敏感性加劇等內外部復雜性因素，導致傳統的建設指揮部也面臨著組織能力瓶頸的約束，需要進行變革發展，以克服項目實施中存在項目效能效率不高的風險，確保實現預設的目標。
與此同時，西方主要發達國家的市場經濟體，在當前重大基礎設施更新和城市化建設浪潮中，也面臨著類似的問題。相關學者通過引入治理理論，結合相關實踐的探索分析，構建了新的重大工程項目治理理論體系，并成功應用于多項重大工程管理實踐。本文基于中國重大工程實踐的制度情境，對建國以來我國重大工程建設指揮部模式組織演化進程進行回顧分析，結合國內外重大工程治理研究進展的評述分析，從跨學科的大尺度治理理論視角出發，探討我國重大工程建設指揮部的改革方向和策略。
1.重大工程建設指揮部的組織形成與演化
作為我國重大工程的重要組織模式之一，政府主導的臨時性建設指揮部對我國20世紀50~80年代計劃經濟時期的重大工程中發揮了巨大的作用[2]。在20世紀50~60年代開始的“一五~三五計劃”時期的重大工程（重點項目）中，建設指揮部主要承擔建設現場施工組織和指揮的職能[3]；在70年代“四五計劃”時期的重大工業基地工程中，中央部委和地方政府牽頭組建的建設指揮部還往往承擔區域協調職能，實現對責任區域內所有工業項目建設的總體領導和統一管理[4]。在50~70年代計劃經濟時期，政府作為經濟生產計劃制定和經濟資源統籌配置的主體，往往也將重大工程建設作為其經濟計劃工作的重要內容，基本由政府統一管理[5]。
在這一時期的重大工程中，中央和地方政府往往通過設立臨時性的跨職能、跨部門組織機構（指揮部）進行部門協調、資源統籌和現場實施指揮；指揮部通常具有雙重職能，既要代表政府對重大工程生產活動進行全面統籌和計劃，協調和配置經濟物質資源，又要履行項目業主的現場管理職能，計劃和組織現場施工安排，指令調度各參建單位的現場作業，確保工程項目順利完成[2，4，6]。在這一階段重大工程建設中，組織手段主要是政府計劃和行政指令。
隨著20世紀80年改革開放，國家出臺一系列制度改革措施，推動我國市場經濟的發展；作為市場經濟的重要改革部門，建筑行業按照國家要求推進市場化改革，我國工程建設市場實現了從無到有、由弱到強的快速發展。重大工程建設作為建筑市場化制度改革創新的實驗平臺，多次作為工程行業市場化改革的試點，推動了建設指揮部模式轉型發展和創新，政府部門在工程管理組織中的職能分工也發生了巨大的變化，市場化運作機制成為了重大工程管理重要的資源配置手段，一定程度上克服傳統指揮部模式的組織能力瓶頸，提升了工程建設效率。改革開放以后，我國重大工程建設指揮部模式伴隨著工程建設市場逐步發展和“政府—市場”二元作用的持續演化
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