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重大工程建設指揮部組織演化進程和研究評述——基于工程項目治理系統的視角

時間：2021-02-05　　 來源：《工程管理學報 》
，經歷了兩大轉變[7]。
第一個轉變是在20世紀80~90年代，通過總結“魯布革水電站工程”的經驗，中央政府決定通過引入競爭性市場機制，改變以往政府工程項目中“建設效率不高”的痼疾。通過在90年代“三峽工程”中開展相關試點，設立企業項目法人，積極探索招投標、工程監理和合同管理等基本市場機制的運作。在該工程等相關試點經驗的基礎上，先后頒布了1992年《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》、1996年《關于建設項目實行業主責任制的暫行規定》、1997年《建筑法》、1999年《合同法》、2000年《招投標法》等一系列法律法規，全面推進工程組織管理市場化運作體系的制度改革，全面確立項目法人制、招標投標制、工程監理制和合同管理制在我國工程建設組織模式的基礎性地位。經營性項目法人體制的設立、建筑市場的快速發展以及市場化工程管理制度的日趨完善使得政府開始將現場實施的指揮和監管工作委托給項目法人，由其代理傳統建設指揮部的部分職能，通過競爭性市場機制選擇和管理項目參建主體，簽訂交易合約，依照合約對提供產品或服務的市場主體進行管理和協調。
第二個轉變是在20世紀90年代末，通過在“來賓B電廠工程”引入外方投資、進行PPP公私合作模式試點，國家針對“部分經營性項目投資效益不高”的問題，探索社會化資本利用機制，開展了一系列制度改革和重大工程試點。結合西氣東輸工程等重大工程相關試點經驗，國務院在2004年頒布了《關于投融資體制改革的決定》，全面推動“國有企業作為經營性項目法人”的經驗推廣，明確了重大工程PPP模式中投融資、風險約束、投資決策、責任追究等機制的相關要求。這個轉變使得政府進一步將部分項目策劃、資源統籌和運維經營等任務交托給項目法人，擴大了項目法人的開發、實施和經營的全過程管理職能，從而更好地適應工程資產社會化的需求，推動工程資產市場化的策劃、資源統籌等全過程運作，降低了政府部門及其建設指揮部的負擔。這些制度改革和創新進一步推動工程建設市場的深化改革，促進城建、交通、能源等領域中重大工程的快速發展，提升重大工程資產投資和經營的效益。
綜上所述，改革開放以后的建設指揮部模式伴隨著工程建設市場改革發展，與計劃經濟時期相比，主要產生了兩方面的變化：一方面，建筑市場的逐步建立和成熟，使得當前建設指揮部逐步開始采用市場手段管理設計、施工、材料設備供應等主要項目參建單位，具體現場管理和協調工作也大多轉移給項目法人企業、監理咨詢企業或代建機構等；另一方面，隨著基于PPP的工程資產社會化制度改革，使得重大工程項目法人在統籌前期策劃、過程實施和運維經營等市場化運作方面的重要性進一步提升，政府的主要職能逐步向項目的主要投資方、重大問題決策者等頂層治理角色轉變。尤其是2016年黨中央、國務院發布《關于深化投融資體制改革的意見》后以及近年來國企混合制的改革趨勢下，這一轉變表現得尤為明顯。
2.國內外重大工程治理研究
2008年全球經濟危機后，歐美發達國家加大了在交通、能源等領域重大工程項目投資，相關實踐問題引發了對于重大工程項目治理研究的關注。與我國重大工程建設指揮部模式研究視角類似，研究焦點是針對當前復雜、動態的經濟和制度情境，如何建立有效的治理機制，加強政府（指揮部）、項目法人和市場交易方等主體的互動協作，增強治理能力，保障項目順利交付。針對這一問題，國際重要學術期刊《International Journal of Project Management》在2014年出版專刊[8]，進行了集中性討論。現有研究主要采用了公司治理、交易治理和政府治理的3種視角，研究和分析重大工程項目實踐中的治理困境。
早期研究主要從公司治理的管家理論出發，對項目法人與政府之間的關系進行了研究。相關研究認為項目法人作為政府委托的管家，需要對來自財政或社會資本的巨大資金投入負責，將投入的資金轉變為良性固定資產，并協助政府與其他投資方之間建立有效的溝通和協作，克服委托代理關系中信息不對稱和信任風險[9]。
當前研究焦點主要集中在對市場交易方治理的3個方面：一是合同治理。研究針對重大工程項目市場交易問題，考察采用何種合同治理機制和策略，強化交易過程中的協作
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