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我國醫院建設項目治理體系構建研究

時間：2020-04-09　　 來源：《山東社會科學》 龐玉成
成熟度進行綜合判斷，以確定采取何種承包模式和計價模式。以下我們以DBB 和 PPP 醫院建設項目為例，對具體的醫院建設項目治理案例進行分析。
(一) DBB 醫院建設項目治理分析
濱州醫學院煙臺附屬醫院( 以下簡稱: 濱醫煙臺附院) 建設項目，是經山東省發改委立項批準建設的大型綜合省屬醫院，是典型的 DBB 項目管理模式。作為濱州醫學院的第二所直屬附屬醫院，濱醫煙臺附院填補了煙臺市沒有省屬醫院的空白，為提高煙臺市的醫療衛生質量，改進醫療衛生資源布局具有重要意義。濱醫煙臺附院占地 256 畝，投資 12 億元人民幣，建筑面積 20 萬平方米，規劃床位 2000 張。項目于 2011 年 2月開工，2014 年 5 月竣工，2014 年 9 月正式開診。
在項目治理方面，濱醫煙臺附院建設項目有三個突出特點。首先，決策層合理的項目建設團隊構建與授權。濱醫煙臺附院是由濱州醫學院與煙臺市牟平區政府簽署協議聯合建設，區政府給予了無償劃撥建設用地、將原牟平人民醫院并入濱醫煙臺附院、貸款貼息等支持，雙方成立了濱醫煙臺附院建設指揮協調小組作為建設領導機構，小組成員包括建設、規劃、國土、環保等開工許可有關單位負責人，建設指揮協調小組的成立充分保證了項目各項前期行政許可的順利推進。濱州醫學院整合學校基建處及濱醫煙臺附院專業管理人員成立了煙臺附屬醫院建設業主項目部，項目部直接接受濱醫煙臺附院黨委和行政的領導，具體負責項目建設管理，牟平區政府對建設管理具體實務不做任何干涉。項目部成立伊始即制定了明確的責權邊界并以書面文件確定下來，在項目部層面權限內開展的招標采購、合同簽訂、進度付款等行為，學校和附屬醫院班子僅定期聽取匯報。對學校和政府來說，充分的信任和授權是項目治理成功的關鍵。
其次，正確的項目承發包模式選擇。濱醫煙臺附院建設初期也面臨諸多選擇的可能性，如 PMC、PM( 項目管理) 等，同時也有社會資本有意向參與建設。經過對項目建設環境、人力資源狀況、建設資金情況的深入考察和分析論證，決定采用 DBB 模式進行業主自管、平行發包的方式進行建設。DBB 模式的優缺點均很明顯，但項目建設管理團隊的人員構成、專業背景、建設經驗等均足夠應對由此帶來的挑戰。通過業主方集成管理體系的構建與實施，項目的工期、質量、投資均得到有效控制。實踐證明，項目承發包模式沒有絕對的優劣之分，無論是 EPC 還是 DBB，只要選擇的模式與項目的具體情況相匹配，項目就可以獲得成功。
再次，合理的風險分擔機制。在項目招標、合同簽訂、合同執行過程中，濱醫煙臺附院建設始終堅持集成管理和合作伙伴模式主張的“共贏”理念，與承包商平等對話，共同分析項目風險，設立合理公平的風險分擔機制。例如，無縫鋼管合同系業主項目部自行采購簽訂，在合同談判時，鋼管原材料的未來價格波動如何影響合同單價是一個焦點問題，經過友好協商，約定當價格上下浮動一定比率后，合同單價予以相應調整。因為，市場風險是項目任何一方都不能完全準確預測的，所以這樣的風險理應雙方共擔。在合同執行期間，鋼材原材料出現價格下浮，鋼管供貨單位主動與業主項目部聯系，退回了由于單價下調而多收取的部分貨款，從而維護了業主的利益。
濱醫煙臺附院建設項目先后獲得國家優質工程獎、中國項目管理實踐杰出成果獎等十幾項國家、省、市級榮譽。2015 年以項目建設管理團隊成員為核心成立的濱州醫學院衛生工程管理研究所，致力于醫院建設業主方項目管理研究，對項目建設成功經驗進行總結提煉，實現了建設管理知識的沉淀與升華。回顧濱醫煙臺附院的建設歷程，除了集成管理體系的探索與實踐以外，有效的項目治理居功至偉。
(二) PPP 醫院建設項目治理分析
青島市即墨東部醫療衛生中心建設項目為政府存量項目，2017 年通過 PPP 模式予以盤活。該項目總投資 11．2 億元，建筑面積 22 萬平方米，規劃床位 1800 張。目前主體結構和外幕墻已經基本完工。PPP 作為一種公共產品或服務的交付方式，可以緩解政府財政資金不足的問題，在經濟性和社會性基礎設施領域得到了廣泛應用。但是，這種模式也會增加建設項目組織結構和融資結構的復雜性，其項目風險也會相應的增大。因此，如果沒有有效的治理方案，項目推進將非常困難。
圖 3 為該 PPP 項目的組織結構。可以看出，該項目存在較為繁雜的組織結構和指令關系，因此項目治理必須從內部治理和外部治理分別加以考慮。
從內部治理的角度看，首先應認清 PPP 是一種建設融資模式而非建設模式。由于該項目的實際建設模式屬于 BOT( 建設－經營－轉讓) 模式，而且此項目中的 Operate 也并非指醫院運營，而是醫院后勤運營，因此需要認真識別該建設項目真正的業主方和承包商方。我國工程建設實施為項目法人制度，PPP 項目也不例外。本項目中項目法人即為政府城建公司和建筑公司、投資公司聯合成立的 SPV( 特殊目的公司) ，原則上，無論是管委還是城建公司，均應以 SPV 成員的身份來實施業主職能，否則就會造成政出多門，難以實現對承包商方的有效管理。以 SPV 為業主核心，整合項目管理咨詢公司和
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