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公共投資項目治理研究的三種路徑分析

時間：2019-11-19　　 來源：《中外企業家》張 鋒 徐 捷
摘 要： 在我國，公共投資項目是主要的項目類型，承載了政府為公眾提供公共產品，促進國家經濟發展的重任，因此其執行的效率不僅對所屬主體重要，而且也是政府管理公共產品能力的一種表現。本文簡要的分析了公共項目治理研究所以距的三種理論，總結得出，合作網絡是公共投資項目治理研究的主要方向，它可以避免當前公共投資項目治理理論的弊端。
關鍵字： 治理；合作網絡；政府管理；公共投資項目；項目治理
治理最早出現在政治學領域，用來解決城市管理中出現的各種問題。現在，治理不再局限于政治學領域，在經濟社會的多個領域，治理被廣泛地應用。治理概念雖然被廣泛應用，但是，由于領域不同，分析角度不同，對治理的內涵有著不同的理解，關于治理的定義，依舊沒有達成一致。本文概述了目前政治學中對治理研究的三種路徑。
1 .政府管理途徑：從“統治”到“治理”
將政府對社會的“管理”等同于“治理”是這一研究路徑的主要特點，側重于從政府的視角解決在市場條件下如何有效地公共事務改革，這一路徑的研究者關注最小國家的治理、善治和新公共管理等方面的問題。大多數學者把席卷 20 世紀 70 年代末 80 年代初的西方政府改革運動稱為為新公共管理，政府官員視此種改革運動為政府治理的新模式，這次改革運動具有區別于管理的典型特征：引入市場競爭機制，以便提高公共服務質量和公共事務管理的水平；采用商業管理的理論、方法及技術或工具。具體內容包括 （胡德（1995）（1）力推職業化管理。（2）采用目標管理原理，管理目標明確，并依此績效評估。（3）強調運用私營部門的管理風格和方法。（4）建立網絡型組織，按照部門分權，消除部門之間孤立狀態。（5）引入完全的市場競爭機制。（6）強調產出控制。很明顯，以經紀人為行為是新公共管理的基本假設，以市場化為政策取向，強調顧客導向和結果導向，從微觀層面上，關注公共管理部門的經濟和管理問題。
1989 年，治理一詞被世界銀行用于概括非洲國家在現代化進程中面臨的困境，近期又提出以合法、效率、負責、透明、開放為特征的善治的口號，這些要素是規范政治權力的本質要求。新自由主義者認為，新公共管理和善治是不可分割的整體。我國的學者從 20 世紀 90 年代中后期開始關注政府管理新理念。最初的文獻把 governance 翻譯成治道，強調治道是公共事務治理的道理、邏輯和方法，是對市場經濟條件下，國家如何管理經濟而提出的方法，強調如何運用公共權力，治理的目的是提高發展中國家管理公共事務的有效性，以及促進經濟發展(劉軍寧， 1996； 1998） 。很明顯，當時國內學者對治理的理解與世界銀行等國際金融組織對善治看法一致，即政府在現代市場經濟中的角色應為治理，政府可通過建立和完善法律框架，健全責任制度和規范公共權力以改革公共部門管理的有效性， 。徐勇先生進一步強調，治理不僅涉及公共權力的運作，而且也需要有效分配權力，政府管理者或管理者通過有效地配置和運作公共權力，管理公共事務，以支配、影響和調控社會。
2 .公民社會途徑：社會是公民的集合
這一途徑的政治學者把社會看作一個自組織的網絡，治理就是自組織的形式，這一觀點不同于政府管理的視角，這種組織網絡是公民（個人和組織公民）在追求共同利益的過程中所建立的一種秩序。。國內外大量的案例分析為公民社會的存在提供了有
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